唱响“三部曲”，实现“顶天立地”

 ——关于加强新时期乡镇人大工作的几点思考

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。乡镇人大是人民代表大会制度的基础，位于“金字塔”型国家机构的最底层，是最基层的国家权力机关。
    纵观媒体对各省、市、自治区乡镇人大工作的报道情况，目前，乡镇人大工作面临着五大突出困难和问题，即：机构设置不健全、法定经费不保障、会议举行不规范、代表活动不丰富、职能发挥不充分等，这也是阻碍人民代表大会制度得到更好地坚持和完善的“最后一公里”最直接最现实的客观存在。因此，张德江委员长在广泛调研的基础上，站在全局的高度，从科学发展的角度，对加强新时期乡镇人大建设提出了129个字的明确要求：“要从巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识乡镇人大作为基层地方国家权力机关的地位和作用，切实加强乡镇人大建设，提高乡镇人大工作水平，为促进地方经济社会发展，保障人民安居乐业作出积极贡献，为全面推进依法治国、推动人民代表大会制度与时俱进发挥更大作用”。
    关于新时期乡镇人大职能作用的发挥，张德江委员长提出了新论断、新定位。他指出：“乡镇人大工作归根到底要‘顶天立地’。顶天，就是坚持党的领导，巩固党的执政地位，贯彻落实党的路线方针政策。立地，就是要为老百姓办事，反映老百姓的呼声，解决老百姓的困难，促进老百姓安居乐业”。
那么，如何加强新时期乡镇人大建设，实现乡镇人大工作的“顶天立地”呢？笔者以为，要旗帜鲜明、依法有序、顺势而为、积极稳妥地唱响“三部曲”：规范、完善、创新。
    一、规范
    古语有云：“不以规矩，不能成方圆”。人民代表大会制度诞生已满60载，特别是县级人大设立常委会30余年来，在党的坚强领导下，人民代表大会制度得到了健康有序的长足发展，党的依法治国方略得到快速推进，依法治理能力得到快速提升，为建设有中国特色的社会主义法治国家打下了坚实基础，《宪法》、《选举法》、《地方组织法》和《代表法》的数次修改，也为人民代表大会制度实现与时俱进、得到更好地坚持和完善提供了根本保障，同时，也为如何做好人大工作立了“纲”定了“规”。
    但是，法律毕竟只是纲领性的、指导性的，只是对基本立场、观点、原则、程序、方式、手段等方面的“行为规范”，不可能对所有细微之处予以明确，加之时代在发展、社会在进步，新情况、新矛盾、新问题也因实践探索与工作创新随之显露。如果法律法规特别是地方法规的修改出现“滞后”，在等待的“断档期”或者“窗口期”，人大日常工作出现无序化“乱象”就在所难免。从乡镇人大的角度审视，各地机构设置不够统一、法定经费难以保障、人代会召开随意性大、代表活动流于形式等问题的产生，甚至在一些地方，乡镇人大工作被边缘化、虚置化，法律法规的不健全乃是主因。故此，笔者以为，做好新时期的乡镇人大工作，最根本、最核心的首要任务是要做好“规范”这篇大文章。
    第一，规范的基本选项。一是规范乡镇人大的职能定位。要按照“下位法服从上位法”的原则，对乡镇人大的法律地位表述和法律职能定位从“口径”上进行统一；二是规范乡镇人大的机构设置。要根据工作实践需要，在已有法定乡镇人大职数规定的基础上，应对乡镇人大机构设置和主席团的组成进行全国性或者省级统一规定。比如主席团设主席一名，是否由同级党委书记兼任？如果同级党委书记兼任，副主席应设几名？副主席中是否设专职副主席？专职副主席是什么级别？进不进同级党委班子？人大专干和人大秘书职数如何配备？三是规范经费保障。要根据经济发展情况，适当确定乡镇人大日常工作经费和代表活动经费标准，并根据财力增长及时提高乡镇人大经费保障水平。四是规范乡镇人代会会议。《地方组织法》规定了乡镇人民代表大会的13项职权，概括起来就是选举权、监督权和决定权。而对于乡长、副乡长、镇长、副镇长在乡镇人代会闭会期间因工作变动出现的职务请辞，如何请辞？没有明确规定。同时，根据这13项法定职权，每次人代会必须经过哪些议程？会期多长时间？各地做法不一，不少地方因法律没有明确规定而走走程序摆摆过场，会议质量不高。因而要从实际出发，至少应各省予以区域规范。五是规范乡镇人大主席团和代表行权。《地方组织法》规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见”。根据这一规定，可以推断出，乡镇人大代表闭会期间只有建议权，乡镇人大主席团日常工作，也只是组织代表活动、反映代表意见，或者说只有组织活动权和反映意见权。因此，乡镇人大代表担负的监督权被限制、被削弱，主席团对政府工作的常态化监督更是因于法无据而“不能”甚至是“不敢”越“雷池”半步，这也是乡镇人大职能得不到切实有效发挥的最大“瓶颈”。故而，要从法律的角度进行规范，明确履职操作方式，条件成熟时，甚至可以从法律的角度对乡镇人大闭会期间的职能发挥“扩权”。
    第二，规范的基本途径。一是修改法律，这主要是指国家层面。要结合国情，针对新形势对乡镇人大工作的新要求，对《地方组织法》中有关乡镇人大工作的规定，进行修改、规范和充实，尤其要增加乡镇人大主席团闭会期间如何行使监督权、决定权的制度设计内容，使法律具有更强的现实指导性。二是制定地方法规，这主要是指省级层面。要结合本省、市、自治区实践情况，在充分调研和听证的基础上，制定具体的实施办法，或者制定有关乡镇人大工作的专门地方法规，或者出台省级专门的文件，规范本行政区域内的乡镇人大工作。三是制定地方规范性文件。这主要是指市、县级层面。市、县两级党委，要结合法律法规的规定，从巩固和加强基层政权、推动基层依法治理、促进地方经济社会科学发展、可持续发展、和谐发展的高度，结合市情、县情，制定出台关于加强新时期乡镇人大工作的具体意见，或者由市、县两级人大在党委的领导、支持下，制定出台相应的规范性文件，并由两级人大依法开展监督，确保规范性文件在本行政区得到切实贯彻落实，不断提高乡镇人大工作规范化建设水平。
    二、完善
做好新时期乡镇人大工作，依法规范是基础，丰富和完善权力运行机制和工作机制是保障。如何完善？笔者以为，首要的是要理清具体工作实践中有哪些最基本的和必不可少的权力运行和工作机制，如此方能“对症下药”予以完善，促进乡镇人大整体工作效能得到进一步提升。
    权力运行机制方面，目前，乡镇人大行使职权的主要方式是召开人代会。而在一些乡镇，由于镇领导的不重视、人大主席团“角色错位”（主要精力完成党委安排的某些具体行政或经济发展任务，“种了别人的田荒了自己的园”）不作为，人代会也是唯一行使职权的方式。即便如此，召开人代会，还没有严格按照《地方组织法》的规定内容拟定会议议程，简化程序，组织代表审议讨论不充分，通过决议决定举手了事。这种现象不是个案，是共性问题，在一些地方还比较严重，乡镇人代会成了走法律程序、唱赞歌举手鼓掌的舞台，监督权、决定权被扭曲，更有甚者，将乡镇人代会与党委政府其他会议合并召开，人代会成了其他会议实质上的“花边”。这是乡镇人大现实权力运行机制中存在的缺陷或者说最突出的问题。
    那么，工作机制方面呢？根据《地方组织法》的规定，笔者以为，乡镇人大顺利开展工作应建立健全至少六个方面的机制。一是规则。乡镇人大工作，既要严格依法依规，还要坚持按制度办事。日常工作实践中，为突出“依法、规范、有序、高效”四原则，必须建立富有本地特色的议事规则和办事流程，为确保乡镇人大主席团日常工作顺利开展打下基础。二是联系。乡镇人大主席团闭会期间一项重要工作，就是联系代表，代表在闭会期间一项重要职责就是走访联系选民并接受选民监督，这就要求乡镇人大主席团建立健全联系代表、代表走访联系选民的制度规章予以保障，并且抓好落实。三是培训。无论采取何种方式，抓好代表培训以提高代表素质和履职能力，是乡镇人大工作重要的基础性工作，建立符合本地实际、灵活有效的培训机制，势在必行。四是活动。组织代表开展活动，是乡镇人大工作的核心，也是发挥闭会期间作用的重要途径和方式，用制度机制来规范和明确闭会期间代表活动的内容、方式甚至是提出年度量化目标等，显得尤为重要。五是转交办。转办代表在人代会期间和闭会期间开展代表活动中对政府各方面工作提出的建议、批评、意见，也是乡镇人大主席团一项法定职责，建立健全这方面的制度机制，对于确保人代会质量和代表活动实效意义重大，也能确保这项工作程序不被忽视抑或省略。六是考评。对代表履职情况定期进行考评，对政府及有关机关和组织办理答复代表建议、批评、意见情况进行检查考评，既是激发代表积极行权、依法执行代表职务的必然要求，也是促进政府及有关机关和组织自觉接受人民监督、不断提高工作质量和服务水平的重要保证。建立健全这方面的制度机制，具有很强的现实意义。然而，综合分析各地乡镇人大制度机制建立情况，可以用一个词来概括：良莠不齐。有的地方，党委重视，人大主席团主动作为，积极探索，逐步建立并形成了能满足日常工作实践所需的一整套富有特色的制度机制体系，工作开展有声有色、扎实有效；有的地方，虽有一些基本制度机制，但不够完善，与新形势对乡镇人大工作担负的职责任命还有一定差距，并且坚持不够严格、落实不够到位，致使乡镇人大主席团闭会期间的部分工作软弱无力；有的地方，党委领导对乡镇人大的法律地位、职能作用认识不足，乡镇人大主席团人员配备薄弱，过多地让人大主席团成员承担党委政府的具体工作，人大主席团相应的工作制度机制建设也严重滞后，造成乡镇人大主席团成为虚置，职能作用得不到有效发挥。
    基于上述客观现实，笔者以为，为确保乡镇人大法定职能作用得到真正发挥，应从县、乡两个层面着手予以完善。第一，县级层面。根据法律规定，县级人大对乡镇人大虽然没有领导关系，但却有业务上的指导和工作上的监督关系。因此，完善和加强乡镇人大工作，县级人大也应义不容辞。一是在实行乡财县管的地方，县级人大要依法将乡镇人代会、乡镇代表活动经费纳入县级财政预算，统筹下拨，确保专款专用，并随着财力的增长逐步提高，为乡镇人大工作顺利开展提供物质保障；二是在乡镇人大主席团成员配备上，县级人大也要结合日常工作中了解和掌握的情况，积极向同级党委提出选人用人的意见建议，经过法定程序，为乡镇人大配强力量，为乡镇人大工作顺利开展提供组织保障；三要加强同乡镇人大的工作联系与业务指导，特别是要建立乡镇人代会报备制度，指导并监督乡镇人大严格按法律规定的程序、议程、时限等召开乡镇人代会，规范操作，提高会议质量；四是重视做好总结推广工作，对于乡镇人大工作实践中探索出的先进经验和好的做法，以点带面，稳步推广，促进县域乡镇人大整体工作水平届届有进步、年年有提高。第二，乡镇层面。一是乡镇人大主席团要积极争取同级党委的重视与支持，党委主要领导同志也要主动增强法律意识和人大意识，及时研究解决人大主席团日常工作中遇到的各种困难和问题；二是乡镇人大要自我完善，高度重视建章立制工作，特别要建立健全人代会闭会期间如何加强对政府预工作的动态监督、保障代表依法执行代表职务等方面的制度机制，逐步形成有利于加强基层民主法制建设、有利于服务改革发展、有利于提高基层依法治理水平的权力运行和工作制度机制，并且要认真抓好落实。
    三、创新
    顺利开展乡镇人大工作，并且实现创一流、取得新业绩，规范是基础，完善是保障，而创新则是关键所在。面对新形势、新任务、新机遇、新挑战，乡镇人大要切实增强“角色”意识，关注热点，聚焦难点，紧扣重点，找准切点，主动作为，创新履职，自觉接受广大人民群众和县级人大的监督，把对党负责、对法律负责和对人民负责有机统一起来，扎实推进各项工作，努力提高工作水平。如何做好“创新”这篇文章呢？笔者以为，应分三步走：
第一，明确创新内容。乡镇人大工作，从时间角度划分，可以分为会议期间的工作和闭会期间的工作两大板块。其中，会议期间的工作包括选举、审查、议决、谏言等四个方面，闭会期间的工作包括联系、培训、活动、转交办四大类。而每个板块、类别的工作，又涵盖许多子项，这也是当前乡镇人大工作的基本职责和任务，内容丰富，大有可为。只有研究和明确了担负的职责和任务，才能在具体创新工作实践中有的放矢。
    第二，理清创新思路。俗话说：思路决定出路，出路决定命运。理清创新工作思路以增强工作质效，是当前摆在乡镇人大面前一个紧迫而现实的问题。笔者以为，创新思路的确立，应从四个方面考量：一是要有利于维护宪法和法律的权威，任何创新举措，都不能超越宪法和法律，要在严格依法按程序办事的原则基础上，通过具体创新工作实践，更好地维护法制的统一，并且为今后法律修改和完善积累经验；二是要有利于调动代表积极性，任何创新举措，都要以激发代表主观能动性为基点，更好地发挥代表主体作用；三是要有利于增强工作活力，任何创新举措，都要以树新风、增活力为突破，更好地彰显人大制度的优越性和勃勃生机；四是要有利于提质增效，任何创新举措，都要以充分发挥人大职能为核心，更好地服务地方经济社会发展、促进广大人民群众安居乐业，树立最基层国家权力机关良好的社会形象。明确了上述思路，只要牢固树立“有所为有所不为”的观念，敢于“跳起来摘桃”，勇于探索实践，必将使乡镇人大工作焕发出旺盛的生命力。
    第三，完善创新机制。工作创新是一项系统工程，不可能一蹰而就，需长抓不懈才能有所成效。据统计，当前，乡镇人大完善创新机制、实施工作创新进行的有益探索，比较典型和有一定影响力的，会议期间的有：①民主恳谈——加强对本级财政预算编制、实施的全程监督；②专项视察——加强对政府工作报告确定的重点工作和重大民生项目实施情况的监督；③专题询问——围绕社会关注的热点难点焦点问题开展监督；④专题人代会——选择政府工作的重点难点不定期进行“望闻问切”；⑤民主评议——对政府及相关部门和组织的工作特别是办理答复代表建议批评意见情况进行评议测评。闭会期间的有：①建设“代表之家”——为代表履职提供平台和阵地；②建立“代表谈心室”——密切代表与选民的联系；③建立网格化“代表联络站”——便于代表及时上传下达各种政情信息，提高为选民办实事好事的效率；④建立代表“履职档案”、多元化评比奖励办法——激发代表履职积极性；⑤代表轮训“流动课堂”（田间、车间、学校、集贸市场等）——增强培训工作的针对性和实效性；⑥联动式视察检查——与县级人大重点执法检查和专项工作视察调研同步开展；⑦代表建议“销号”、“台账”制——促进代表建议批评意见得到较好落实提高办理实效；⑧述职评议——组织选民对代表履职情况进行评议和监督。实践永无止境，创新永无止境。各地乡镇人大要切实增强忧患意识，强化职责担当，一方面，要开拓视野，善于收集整理外地先进经验，结合本地实际及时汲取和借鉴，谨慎操作；另一方面，要独辟蹊径，积极推陈出新，及时总结完善自身行之有效的具体做法，逐步形成独具特色的地方成果，并通过对外宣传进行横向和纵向交流，如此，各地乡镇人大工作才会互促互进、良性循环，整体乡镇人大工作效能才能不断取得新突破、实现新跨越。


       作 者：张强