党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的决定,把依法治国的战略和举措提升到一个新的水平。而在依法治国举措当中，一个十分重要的方面，就是人民代表大会对政府、法院、检察院等法律实施系统进行更加有效的监督，在这方面我们有许多事情要做。其中如何开展对司法系统的案件监督问题，就是一个非常值得研究的问题。
一、个案监督的历史与界说
（一）个案监督的历史
个案监督起源于20世纪80年代中后期，是全国人大常委会和地方人大常委会在监督司法工作的实践中摸索出来的一种监督形式。最早介入对法院个案的监督，是全国人大常委会1984年对辽宁省台安县“三律师案”的监督。最早出现的有关个案监督规定的地方性法规，是辽宁省人大常委会于1987年制定的全省各级人大常委会监督司法工作的暂行规定。到2002年已有10余个省级人大制定了关于个案监督的专项地方法规；其他省级人大制定的综合性监督法规中，不少也有关于个案监督的规定。到本世纪初的前几年中，县级以上人大常委会比较普遍的开展了个案监督工作。这种情况即表明了个案监督的蓬勃发展，也表明了他在发展中的不断规范。
在本世纪最初的几年之前，全国人大及其常委会对个案监督一直是持肯定和支持态度的，并力图建立法律支撑体系。早在1989年，七届全国人大二次会议的常委会工作报告中就指出：“人大如果对法院、检察院处理的特别重大的案件有意见，可以听取法院、检察院的汇报、也可以组织调查，如确属错案，可以责成法院、检察院依法纠正或处理。”这段话既肯定了个案监督，又提出了个案监督的基本原则和程序规范。1993年，全国人大常委会做出了《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，其中第10条就是对常委会在执法检查中发现的重大典型违法案件进行监督的具体规定。李鹏委员长任职期间，多次对地方人大常委会开展个案监督工作进行调研，对其极力肯定，并阐述了个案监督的一些基本原则。1999年，全国人大内务司法委员会向全国人大常委会提交了《关于对审判、检查机关重大违法案件实施监督的决定》（草案），委员长会议正式提请于同年8月举行的九届全国人大常委会十一次会议进行审议，并于同年10月进行了再次审议，后来由于这个草案争议太大而被废止。2002年，全国人大常委会专门组织力量对全国个案监督情况进行了专题调查，并取得了多项很有价值的调研成果。
在个案监督实践过程中，有两个方面的问题引起了各界的讨论。一是个案监督有无宪法和法律依据的问题；二是个案监督是否影响法院和检察院独立行使审判权和检查权问题。有关个案监督的实践和讨论一直持续到2007年监督法出台。在那一年，一场轰轰烈烈的遍及全国的个案监督实践和讨论都戛然而止了。
（二）个案监督的界说
关于什么是个案监督，有不少说法。通常认为，个案监督就是对违法案件进行的监督。这个说法比较简明易记，但是却不够严谨。因为当你决定要对你有所怀疑某一案件启动监督的程序时，是还没有充分的证据说明他就是违法案件的，而只能称之为涉嫌违法案件。在我看来，说“个案监督是指人大对涉嫌违法案件进行的监督”，比较合适。我觉得，个案监督具有重要意义。其一，从其对司法公正角度说，个案监督有助于纠正冤假错案，维护司法公平、公正；有助于审判权和检察权的统一、正确行使；有助于推进全面依法治国，建设社会主义法治国家。时任全国人大常委会委员长李鹏说过：“人大常委会进行个案监督的目的，并不仅仅是为了纠正某个案件，而是通过个案监督，督促和支持司法机关公正司法。”无疑，这个说法是正确的。其二，从其对人大司法监督意义的角度说，个案监督是对整体监督和一般监督的重要补充和必要延伸；是对人大司法监督方面存在的某些笼统化、虚泛化、柔弱化、表面化的切实改进。整体监督和一般监督是必要的，也是有一定成效的，但是他们也的确存在着责任模糊，缺乏标准、难以较真的弱点。如果把整体监督、一般监督和个案监督结合起来，我们就具备了司法监督方面的面、线、点的完整组合，对司法的监督就能够迈上一个大台阶。其三，从其对支持司法独立意义的角度说，个案监督是防止非国家权利机关对案件审判和案件干涉的一种有力措施，是对司法审判权和检察权相对独立的一种支撑和保护。从实际发生错案的原因看，除属于司法机关自身的原因之外，有相当部分是由于外部的干涉、干扰造成的，而这些外部力量，又往往是司法系统自身所抵制不了的。人大进行个案监督恰恰是对独立审判权和独立检察权的一种支持和保障，是对有可能产生的司法干涉的一种抑制和预防。
二、 个案监督的理论依据和法律依据
（一）理论依据
在我看来，进行个案监督的道理是很充分的。主要有这样几个方面和层次：
一是任何公共权利都需要监督。一部人类历史告诉我们，人们为了生存与发展，必须结成一定的群体共同生活，而人类共同体的存在又离不开一定方式的授权与行权，就是说必定需要大多数人把自己的权利，交给少数人来掌握和行使。就多数人来说，是摆脱不少这种权利配置格局的，他既需要这种格局的某种保护，也有可能受到这种格局的某种侵害，这种规律性的现象，逐渐的被人们所认识。法国人孟德斯鸠说过:“任何拥有权利的人，都易滥用权利，这是万古不变的一条经验。”英国人艾克敦说过：“权利倾向于腐败，绝对的权利倾向于绝对的腐败。”我想，这两句话已经把权利监督的必要性说的十分深刻了。说到底，我们之所以要对公共权利进行监督，就是防止公共权利的腐败与滥用。司法审查中的审判权和检察权都是公共权力，因而也都需要监督，这一点是无需多说的。
二是对于公共权利而言，不但需要内部有适当的监督，而且需要有外部监督。从公共权力监督的配置上来说，人们能够想象出来的监督方式大都已经付诸实施了。这其中，很重要的一种监督配置，就是既需要有内部的监督，也要有外部的监督。比如，我们在政府内部设置了监察机关和审计机关，这是从内部对政府机构进行的监督；同时，在政府外部还设置了人民代表大会对政府的全面监督和检察院反贪系统的专项监督这些制度性监督体系。这么做之所以必要，就是因为仅仅有内部的监督还很不够。实践证明，这种内外监督的双重配置，并不是多余的。显然，对于作为公共权力的审判权和检察权，也同样需要内部监督，也需要外部监督。我想这个道理也应该是毋庸置疑的。
三是有授权就要有监督，谁授权就应该由谁来监督。现代社会，就外部监督来说，是多种多样的。在我们国家也是如此。对于国家公共权力，既有国家体系内部的监督，也有国家体系外部的监督，包括执政党的监督、政协的民主监督、媒体的舆论监督、新兴的网络监督等。但是，在这些众多的监督当中，有一个最基本的监督法则，那就是谁授权谁监督，授权者要担负起对被授权者进行监督的主责。这个法则也是天经地义的。司法中的审判权和检察权都是由人大授权而得到的，都应当由人大这个授权方进行监督。有授权而无监督，是授权方的失职；被授权而拒绝被监督，是授权方的无知。
四是授权者对于被授权者的基本行为具有责无旁贷的监督权与监督职责。就是说，我授权你做什么，那么我就必须多你的作为进行监督。同级人大把审判权授予了法院，那就理应监督法院审判权力的行使即案件检察行为。现在，既然司法工作是以审判工作为中心开展的，那么人大也就理应对案件的审判和案件审判的检察，包括类案和个案，进行监督。特别是当着已经发现有重大冤假错案嫌疑而又得不到纠正的时候，这种监督就理应是当仁不让的了。
（二）法律依据
实施个案监督的道理是充分的，实施个案监督的法律依据是充分的。我们也份几个层次来说。
先说相关法律依据。其一，从工作监督看。宪法第3条规定：国家行政机关、审判机关、检察机关由人大产生，对他负责，受它监督。人大是对其工作进行监督的主体，而案件审判、案件检察是两院最主要的业务工作，当然在工作监督之列，当然要受到监督。宪法第67条、104条、地方组织法第44条规定：地方人大及其常委会监督本级一府两院工作。这当然也包括法院的案件审判工作和检察院的案件检察工作。其二，从保证宪法和法律实施看。宪法第67条规定；全国人大及其常委会监督宪法实施。地方组织法第44条规定；地方各级人大常委会保证宪法、法律、行政法规和上级人大决议在本级行政区域内的遵守和执行。案件监督正是保证宪法法律能够在案件审判和案件检察中得到统一、正确实施的重要方面。其三，从受理申诉、控告、检举看。宪法第41条规定：对于人民群众的申诉控告和检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。地方组织法第44条规定；地方人大常委会受理人民群众对本级一府两院和国家工作人员的申诉和意见。受理申诉、控告和检举就不可能不涉及司法机关办理的具体案件。如果仅仅把受理变成转办甚至是转交，是不妥当的，是受理机关作为不充分的表现；因为转交、转办都不是法律意义上的受理。其四，宪法和法律规定人民代表大会有组织特定问题调查并依据调查结果做出处置的权力，而特定问题调查本身就是包含了对个案进行调查这块内容的。
再说直接法律依据。全国人大常委会《关于加强对法律实施情况检察监督的若干规定》第十条规定：“对于执法检查中发现的重大的典型违法案件，委员长会议可根据情况，要求有关机关限期处理，有关机关应及时报告处理结果。必要时，委员长会议可提请常委会会议审议。对特别重大的典型违法案件，常委会可依法组织特定问题的调查委员会。常委会不直接处理具体案件，具体案件应由法律实施主管机关严格依照法律程序办理。”这是人大常委会进行个案监督的最直接的法律性依据。
还有特殊法律依据。宪法和法律赋予人大在特定条件下不仅可以过问司法，而且也可以介入特殊司法程序，甚至直接行使某些特殊司法权。宪法第67条规定：全国人大常委会有特赦权；地方组织法第44条规定：地方人大常委会，有受理人民群众对国家机关及其工作人员所提出的申诉的职权；宪法第71条，地方组织法第31条、第52条规定：人大及其常委会有组织特定问题调查权及就调查结果做出决定权；地方组织法第28条、47条规定；人大及其常委会有对法院检察院的质询权；宪法第74条、地方组织法第35条规定：非经人民代表大会主席团或人大常委会许可，人大代表不受逮捕或者刑事审判；人民检察院组织法第17条规定：检察委员会讨论重大案件，检察长不同意多数人意见，可以报请本级人大常委会决定，对此人大常委会有裁定权。
这些宪法和法律规定告诉我们，人大不是绝度不可以介入司法的；他不但可以介入司法，而且在一定情况可以直接司法权。那种认为人大无权过问司法，无权开展司法个案监督的说法，是没有根据的，也是没有道理的。
三、 个案监督与司法独立和司法监督的关系
先说个案监督与司法独立直接的关系。
其一，司法独立，是人大监督下的相对独立。前面已经说到，我国的国家权利配置不同于西方的三权分立，整个司法机构不是绝对独立的，而只有职权上的某种独立性即独立审判权和独立检察权；但这些职权的独立性也都是相对的，是在国家权利机关授权和监督之下相对独立地行使审判权和检察权。而西方司法制度不同于我国司法制度的地方，是司法机构自身的独立设置与独立运作，除了受立法权和行政权的制衡之外，具有某种意义上的充分独立性。在我国，一切权利属于人民，人民行使权利的机关就是一个人民代表大会；在我国没有超越人民代表大会之上的国家权利，包阔法院的审判权和检察院的检察权。人大把审判权授予法院，把检察权授予检察院，而对于他们到底做的如何，不可能不许过问、不予过问。授权必有监督。当然，在开展个案监督中，人大不自己行使审判权和检察权，而是具有发现问题要求纠正之权。
其二，司法公正离不开外部监督，尤其是人大监督。这一点，我们前面已经说过，这里还要再次强调。从权力会导致腐败，绝对的权力会导致绝对的腐败这个定理出发，任何一种权力要想正确行使，都不能脱离监督。内部监督有必要，外部监督更有必要。没有外部监督的监督，不是完整意义上的监督，也不是真正有效的监督。因为内部监督，总有左手监督右手之嫌，总不如外部监督来的给力。我们在司法中存在的某些乱象，不能说与缺少强有力的外部监督无关。而在外部监督中，在我国的政治体制和司法体制，人大监督是具有最高法律效力的监督。
其三、在特殊情况下人大可以介入司法案件或者行使司法权。如前所述，宪法和法律赋予了人大在特定条件下可以行使某种特殊的司法权，甚至可以介入某种特殊的司法程序，这里在补充几句。在前面所引证的法律条款中，其中有些是直接涉及司法案件的。比如，对法院、检察院的质询，不能不涉及具体案件；比如对法院、检察院开展特定问题调查，也不肯能不涉及具体案件。而特赦权，就是由人大行使的一种特殊的司法权。至于由人大及其常委会做出决定成立特别法庭，特别监察厅更是如此。还有，只要开展受理公民申诉、控告、检举工作，就不可避免的要涉及具体的司法案件，而这种对于涉及具体案件的受理，其实质也就是个案监督。
综上所述，概括的说，人大不是不可以过问具体司法案件的，也不是绝对不可以介入司法工作的；而且在一定情况下，它不但可以过问、介入司法案件，甚至还具有直接的司法权。结论是很清楚的，个案监督与司法独立并无冲突，与审判独立和检察独立并无冲突。
再说个案监督与司法监督的关系。
其一，个案监督包含有司法监督的全部内容。我们知道，人大监督包括三个方面，即工作监督、法律监督和人事监督。对司法的监督，包括对审判权和检察权的监督，也不例外。个案监督是对司法方面进行工作监督、法律监督，人事监督的综合运用，能够通过特定具体案件全面了解监督对象的状况。对于个案监督来说，在深入调查案件办理情况的过程中，肯定既要涉及司法工作，又要涉及法律适用，还要涉及办案人员。这充分表明，他是一种包含有司法监督全部内容于其中的全面、具体、深入的监督形式，具有牵一发而动全身、借一观而窥全豹的功能。这也是个案监督价值之所以非常大的原因之一。
其二，个案监督是司法监督的关键环节。人大现在通用的司法监督形式，具有整体监督和一般监督两种。整体监督是指在一年一度的人民代表大会上，听取和审议两院的年度工作报告，它除了有讨论批准的功能之外，还带有工作监督的性质。而这种整体性的监督，不能不带有笼统的特点，加之会前缺乏充分调查研究，审议时间也非常短暂，很难深入了解两院具体工作状况，并收到监督的实效。一般监督是指按照监督法的规定，由人大常委会进行的听取和审议两院专项工作报告，由于事先需要进行一定程度的调查研究，就某一个方面的工作而言，应该说比代表大会听取和审议整体报告有了一些深入，但仍然无法洞悉两院履职其核心职能即案件审理的具体情况，故而仍然是比较隔膜的。至于监督法规定的可以使用的另外一种监督形式——执法检查，实际上很少使用在两院方面，而主要用在政府有关部门。这就使得人大对司法的监督这些年来一直处于笼统性、一般化的状态，难以深入。其实，未能卓有成效地开展个案监督，乃是人大对司法监督难以深入的主要原因。因此，个案监督正是深入、高效地进行司法监督的关键所在。显然，个案监督能够起到整体司法监督和一般司法监督起不到的作用，发挥其具体、深入、刚性的优势，弥补一般司法监督笼统、表明、柔弱之不足。
其三，个案监督是司法监督的要害之所在。个案监督之所以是司法监督的关键之所在，就在于个案监督是司法监督的要害所在。因为，在我看来，法院的核心业务在案件诉讼、在案件审判、在个案审判，检察院的核心业务在诉讼监督、在案件审判监督、在个案审判监督。说了半天，司法的核心业务在案件审理。司法工作的核心在案件审判，这是司法工作的规律所在。现在，我们实行以审判为中心，在一定意义上就是这种规律的反映。如果人大对司法的监督抓不住这个中心，那就不可能监督到要害之处。而只搞远离中心的外围监督，岂不一点是事倍而功半吗？因此，司法监督的要害在诉讼监督，诉讼监督的关键在案件监督，案件监督的要害在个案监督。也正因次，个案监督才真正是司法监督的要害所在。你真正要人大肩负起司法公平、公正的责任吗？你真正想要把司法审理的权力关在法律和制度的笼子里吗？那你就支持人大很好的运用起个案监督这个能够切中要害的有效武器吧！
四、关于开展个案监督的几点建议
其一，应允许试验、允许探索、允许讨论。在上个世纪90年代和本世纪初的最初几年，个案监督在县级以上人大常委已经会普遍展开，几十家有立法权的省、市级地方人大常委会或者就专门个案监督立法，或者在司法监督立法中设有个案监督的专门章节。个案监督实践也取得了“党委政府满意，司法机关支持，人民群众拥护，社会舆论好评”的效果。个案监督是司法监督的锐利武器，是人民代表大会制度实践中的重大创新。对于这样一种监督形式，理应允许试验、允许探索、允许讨论。
其二，总结既有经验，进行适当规范。有了这样一种态度，就可以着手做两件事情，一是总结上个世纪80年代以来个案监督的做法和经验，既包括实践中的做法和经验，也包括立法中的实践和经验，还应包括在学术讨论中有价值的理论观点，将这些东西进一步升华；同时也要就个案监督中存在的问题进行调查分析，做出统一规范，纠正某些不恰当的做法，防止某些不良弊端的发生。把这两个方面的工作做好了，我们就可以在个案监督问题上进一步统一思想，提高认识，凝聚共识，在个案监督实践上向前看，往前走。
其三，打造人大司法监督的重锤与利剑。在恢复个案监督问题上，可以先行试点，以便在新的实践经验基础上进行新的总结，形成新的认识。然后重启立法程序，在原有法律草案的基础上进行提升，形成一个关于案件监督的专门法律，立出一个司法监督方面科学、管用的国家大法，锻造人大进行司法监督的重锤与利剑。果能如此，对于全面推进依法治国大业，善莫大焉。
（摘自《新华文摘》席文启 文）
