1、联防 公诉 把总量
《陕西省大气污染防治条例》针对各级政府的职责，进行了强化和明确，这也为我省打赢雾霾这场硬仗，奠定了坚实的基础。
加强环保工作责任
《条例》第四条规定：“县级以上人民政府对本行政区域内的大气环境质量负责，制定大气污染防治规划，并将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，保证投入，加强环境执法、监测能力建设，建立和完善大气污染防治工作目标责任考核体系，并将考核结果向社会公示。乡（镇）人民政府、街道办事处负责本辖区大气污染防治工作。”
地方政府是环境保护工作负责人，只有地方政府行动起来，环境质量才能真正得到改善。这次在条例中将工作考核作为重要的抓手，首次提出将考核结果向社会公开，目的是让全社会来监督政府履职。
强化环境监测和监督
目前我省环境监测、统计基础薄弱，环境空气质量监测指标不全，大多数城市没有开展臭氧、细颗粒物的监测，数据质量控制薄弱，无法全面反映当前大气污染状况。
《条例》第十九条，规定向大气排放污染物的单位应当按照有关规定设置监测点位和采样监测平台，对其所排放的大气污染物进行自行监测或者委托有环境监测资质的单位监测。监测结果应当由单位主管环境工作的负责人审核签字，原始监测记录至少保存三年。向大气排放污染物的单位，应当按照规定在网站、报刊、广播、电视等公众媒体平台公布其污染物排放情况等环境信息，接受公众监督。
推进区域大气污染联防联控
国家《重点区域大气污染防治“十二五”规划》指出，要积极探索区域大气污染联防联控机制。这次条例在起草过程中积极吸收了近年成功的经验，明确规定：“省人民政府根据国家重点区域大气污染防治规划的要求，确定西安市、关中城市群等地区为本省大气污染防治的重点区域，建立区域合作制度，推动区域联防联控工作。省人民政府应当与相邻省区建立省际间大气污染防治协作机制，实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等措施，促进省际间大气污染联防联控”。
细化环境公益诉讼
2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》对民诉法进行了第二次修正，第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼”。因此，《条例》特增设了一条规定：“因环境事件造成环境公益损害的，设区的市级以上人民政府环境保护行政主管部门可以代表国家向人民法院提起诉讼，要求停止侵害，赔偿损失”。
继续强化产业布局
大气污染的危害，除与其排放的总量、污染物的种类有关，还与其排放的区域地理环境条件和单位区域面积上负荷有关，所以《条例》十分重视产业布局，这一问题，《条例》涉及的条文可以说是最多的，共涉及7条。
《条例》第二十三条，规定：“省环境保护行政主管部门应当会同省发展和改革行政主管部门，根据环境质量状况，划定影响大气环境的产业、行业禁止布局区域和限制布局区域，明确范围、项目种类及时限要求，报省人民政府批准后实施”。
首设燃煤总量控制制度
我省的能源结构是以煤为主，煤占到总能耗的70%，燃煤污染仍是我省的主要污染源，要消除污染，首先是严控煤质和消费总量，其次是建设污染防治设施，消除污染物的排放。
所以，《条例》具有针对性的规定：“县级以上人民政府应当制定扶持优惠政策，鼓励支持地热能、风能、太阳能和生物质能等清洁能源的开发利用，逐步削减燃煤总量。省发展改革部门应当会同省环境保护等有关行政主管部门制定本省清洁能源发展规划和燃煤总量控制计划，报省人民政府批准后组织实施。设区的市、县级人民政府根据清洁能源发展规划和燃煤总量控制计划，制定本行政区域实施方案并组织实施”。
此外，对扬尘污染控制规定实施精细化管理。对扬尘污染专设了一节共八条，即明确道路运输、工程施工、园林绿化、清扫保洁、物料堆放、资源开采等活动应当防治扬尘污染和细化污染控制措施，分别明确各类产生扬尘的活动应当采取的措施。
2、设限 强险 高处罚
《陕西省大气污染防治条例》针对企业的大气污染行为，设定了多项措施和规定，从而约束和制止企业的诸多污染行为。
制定有害物质控制标准
《条例》第十条规定：“省质量技术监督、环境保护行政主管部门依据法律规定，结合本省大气环境质量状况及经济技术条件，可以制定和发布本省大气环境质量标准、大气污染物排放标准和燃煤、燃油有害物质控制标准”。
目前汽车排气污染很重要的原因是燃油有害物质含量高，如国Ⅴ是国Ⅲ燃油硫含量的十五分之一，国Ⅳ是国Ⅲ燃油硫含量的三分之一，同样的车辆，使用不同的燃油，其对环境的影响有成倍的差异。这次首次将制定燃煤、燃油有害物质控制标准法制化。
细化了排污许可证制度
《条例》第十六条规定：“向大气排放工业废气、含有毒有害物质的大气污染物的企业事业单位，集中供热设施的运营单位，以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放大气污染物的企业事业单位，应当依法向县级以上环境保护行政主管部门申请排污许可证。排污许可证应当载明排放污染物的名称、种类、浓度、总量和削减量、排放方式、治理措施、监测要求等内容。排污总量和削减量由县级以上环境保护行政主管部门依据大气污染物排污总量计划和相关技术规范核定。”
《条例》对排污许可证发放的范围、许可证的内容都有的具体规定，为全省大气污染物排放总量控制打下基础。
引入环境污染责任保险
目前环境突发事件频发，污染者应当承担更多的环境责任。为了使环境污染强制责任保险这一经济工具为环境保护服务，《条例》第二十一条作出了明确规定：“逐步推行企业环境污染责任保险制度，降低企业环境风险，保障公众环境权益。省环境保护行政主管部门根据区域环境敏感度和企业环境风险度，定期制定和发布强制投保环境污染责任保险行业和企业目录。鼓励、引导强制投保目录以外的企业积极参加环境污染责任保险”。环境责任保险的推行，也为下一步企业环境责任追究打下基础。
加大处罚力度
以规避监管的方式排放大气污染物的，由县级以上环境保护行政主管部门责令改正，处五万元以上五十万元以下罚款；超过排污许可证核定的总量指标排污的，责令限期治理，处超出总量指标部分应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款；从事环境监测、环境影响评价文件和竣工验收报告编制、环境监理、技术评估等有关技术服务单位，弄虚作假或者伪造、虚报、瞒报有关数据的，由县级以上环境保护行政主管部门责令改正，没收违法所得，并处违法所得一倍以上三倍以下罚款。
长期以来，“守法成本高、违法成本低”一直是困扰环保工作的难题，成为环境违法案件频发、环境违法行为屡罚屡犯的主要原因。
而这次在《条例》第七十六条就规定：“违反本条例规定，企事业单位违法排放大气污染物，受到罚款处罚，被责令限期改正，逾期不改正的，依法作出行政处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚，直至依法责令停产停业或者关闭”。
此外，《条例》还明确一些重点行业的企业必须建设脱硫、脱硝设施。脱硫、脱硝是进入二十一世纪我国提出的新要求，脱硝比脱硫更晚，这次在法规明确提出来，是确保这两项主要污染物总量控制的重要手段，也是我省目前防治大气污染的重要手段。
3、参与 应急 控油气
此次出台的《陕西省大气污染防治条例》细化了诸多内容，使更多的民众能够参与进来，确保大家的权益能够得到保护。
确立社会监督员制度
《条例》第八条“县级以上人民政府应当鼓励和支持社会团体和公众参与大气污染防治工作，根据需要可以聘请社会监督员，协助监督大气污染防治工作”。环境保护是全民的事业，关系到每一个人的健康，聘请社会监督员是公众参与的重要形式和具体化，是社会的进步。
提出应急措施
《条例》第二十二条规定：“在大气受到严重污染，可能发生危害人体健康和安全的紧急情况下，省、设区的市人民政府应当及时发布大气污染应急公告，并根据污染等级启动相应应急预案，可以采取责令排污单位限产停产、机动车限行、扬尘管控、中小学校（含幼儿园）停止室外活动课以及气象干预等应对措施，并引导公众做好卫生防护”。通过这些具体措施的规定，使大气污染突发事件应急可操作、可实施。
强化机动车污染防治
目前，我省机动车保有量已超过540万辆，西安市机动车保有量也已达到162万辆，并且每年以15-20%的增幅增长。机动车保有量的快速增加，使机动车污染防治的重要性和紧迫性日益凸显。监测表明，我国城市空气开始呈现出煤烟和机动车尾气复合污染的特点。一些地区灰霾、酸雨和光化学烟雾等区域性大气污染问题频繁发生，这些问题的产生都与车辆尾气排放密切相关。同时，由于机动车大多行驶在人口密集区域，尾气排放会直接影响群众健康。
这次《条例》运用综合手段强化了机动车污染防治，没有采用单一的限制手段。主要采取的措施有以下几个方面：第四十一条规定发展公共交通，提倡绿色出行；第四十二条，控制燃油有害物质含量；第四十五条，在用车必须达标排放，否则不能上路行驶；第四十八条，政府财政补贴，鼓励淘汰高排放机动车和非道路用动力机械。
强化餐饮油烟污染防治
随着社会经济和城市的飞速增长，餐饮行业得到前所未有的发展，虽然餐饮油烟总量在整个大气污染物中占的份额不大，但他主要集中在人口密集区、且相对固定、污染相对集中，目前是我省环境污染投诉的重点、热点。并且，餐饮油烟的成分复杂，具有一定的吸入毒性、免疫毒性和致变毒性，含有大量的致癌物质，对群众身体健康造成巨大威胁，严重影响群众的健康，尤其是露天烧烤。《条例》第五十一条、五十二条对其进行了明确规定。
此外，还要求对大气环境有重大影响的建设项目实施听证制度。《条例》第十二条规定：“县级以上环境保护行政主管部门公示建设项目环境影响报告书受理情况后，公众意见较大或者认为对大气环境有重大影响的，应当组织听证会，公开听取利害关系人和社会公众的意见，听证结果应当作为审批环境影响评价的重要依据”。
4、新亮点：《陕西省大气污染防治条例》中的三个“首次”
《条例》首次将“排放大气污染物的，应当符合国家和地方排放标准和主要大气污染物排放总量控制指标”写入总则。将这一规定定入总则，表明无论在什么情况下，以什么理由，排污单位都不得超总量或者超标准排放污染物。有了这条规定后，不管你有什么理由，超标就得处罚，成承担法律责任。
同时，《条例》首次将排污权有偿使用与交易写进地方法规。排污权交易以污染物总量控制为前提，它是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。它主要思想就是建立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。这次《条例》第十七条明确规定“在区域大气污染物排放总量控制指标范围内，企业主要大气污染物排放总量指标实行有偿使用与交易制度。省人民政府应当建立统一的排污权交易公共平台，排污权交易应当通过交易公共平台进行交易。交易价款实行收支两条线制度，用于大气污染防治”。条例的出台，为我省利用经济手段促进减排提供了有效的法律保障。
此外，《条例》还首次规定产生挥发性有机物污染物的单位必须收集处理。挥发性有机物是形成细颗粒物（PM2.5）、臭氧（O3）等二次污染物的重要前体物，进而引发灰霾、光化学烟雾等大气环境问题。随着我省工业化和城市化的快速发展以及能源消费的持续增长，以细颗粒物和臭氧为特征的区域性复合型大气污染日益突出，区域内空气重污染现象大范围同时出现的频次日益增多，严重制约社会经济的可持续发展，威胁人民群众身体健康。为根本解决细颗粒物、臭氧等污染问题，切实改善大气环境质量，《条例》第五十三条均有详细的规定。
《陕西省大气污染防治条例》针对各级政府的职责，进行了强化和明确，这也为我省打赢雾霾这场硬仗，奠定了坚实的基础。
加强环保工作责任
《条例》第四条规定：“县级以上人民政府对本行政区域内的大气环境质量负责，制定大气污染防治规划，并将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，保证投入，加强环境执法、监测能力建设，建立和完善大气污染防治工作目标责任考核体系，并将考核结果向社会公示。乡（镇）人民政府、街道办事处负责本辖区大气污染防治工作。”
地方政府是环境保护工作负责人，只有地方政府行动起来，环境质量才能真正得到改善。这次在条例中将工作考核作为重要的抓手，首次提出将考核结果向社会公开，目的是让全社会来监督政府履职。
强化环境监测和监督
目前我省环境监测、统计基础薄弱，环境空气质量监测指标不全，大多数城市没有开展臭氧、细颗粒物的监测，数据质量控制薄弱，无法全面反映当前大气污染状况。
《条例》第十九条，规定向大气排放污染物的单位应当按照有关规定设置监测点位和采样监测平台，对其所排放的大气污染物进行自行监测或者委托有环境监测资质的单位监测。监测结果应当由单位主管环境工作的负责人审核签字，原始监测记录至少保存三年。向大气排放污染物的单位，应当按照规定在网站、报刊、广播、电视等公众媒体平台公布其污染物排放情况等环境信息，接受公众监督。
推进区域大气污染联防联控
国家《重点区域大气污染防治“十二五”规划》指出，要积极探索区域大气污染联防联控机制。这次条例在起草过程中积极吸收了近年成功的经验，明确规定：“省人民政府根据国家重点区域大气污染防治规划的要求，确定西安市、关中城市群等地区为本省大气污染防治的重点区域，建立区域合作制度，推动区域联防联控工作。省人民政府应当与相邻省区建立省际间大气污染防治协作机制，实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等措施，促进省际间大气污染联防联控”。
细化环境公益诉讼
2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》对民诉法进行了第二次修正，第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼”。因此，《条例》特增设了一条规定：“因环境事件造成环境公益损害的，设区的市级以上人民政府环境保护行政主管部门可以代表国家向人民法院提起诉讼，要求停止侵害，赔偿损失”。
继续强化产业布局
大气污染的危害，除与其排放的总量、污染物的种类有关，还与其排放的区域地理环境条件和单位区域面积上负荷有关，所以《条例》十分重视产业布局，这一问题，《条例》涉及的条文可以说是最多的，共涉及7条。
《条例》第二十三条，规定：“省环境保护行政主管部门应当会同省发展和改革行政主管部门，根据环境质量状况，划定影响大气环境的产业、行业禁止布局区域和限制布局区域，明确范围、项目种类及时限要求，报省人民政府批准后实施”。
首设燃煤总量控制制度
我省的能源结构是以煤为主，煤占到总能耗的70%，燃煤污染仍是我省的主要污染源，要消除污染，首先是严控煤质和消费总量，其次是建设污染防治设施，消除污染物的排放。
所以，《条例》具有针对性的规定：“县级以上人民政府应当制定扶持优惠政策，鼓励支持地热能、风能、太阳能和生物质能等清洁能源的开发利用，逐步削减燃煤总量。省发展改革部门应当会同省环境保护等有关行政主管部门制定本省清洁能源发展规划和燃煤总量控制计划，报省人民政府批准后组织实施。设区的市、县级人民政府根据清洁能源发展规划和燃煤总量控制计划，制定本行政区域实施方案并组织实施”。
此外，对扬尘污染控制规定实施精细化管理。对扬尘污染专设了一节共八条，即明确道路运输、工程施工、园林绿化、清扫保洁、物料堆放、资源开采等活动应当防治扬尘污染和细化污染控制措施，分别明确各类产生扬尘的活动应当采取的措施。
2、设限 强险 高处罚
《陕西省大气污染防治条例》针对企业的大气污染行为，设定了多项措施和规定，从而约束和制止企业的诸多污染行为。
制定有害物质控制标准
《条例》第十条规定：“省质量技术监督、环境保护行政主管部门依据法律规定，结合本省大气环境质量状况及经济技术条件，可以制定和发布本省大气环境质量标准、大气污染物排放标准和燃煤、燃油有害物质控制标准”。
目前汽车排气污染很重要的原因是燃油有害物质含量高，如国Ⅴ是国Ⅲ燃油硫含量的十五分之一，国Ⅳ是国Ⅲ燃油硫含量的三分之一，同样的车辆，使用不同的燃油，其对环境的影响有成倍的差异。这次首次将制定燃煤、燃油有害物质控制标准法制化。
细化了排污许可证制度
《条例》第十六条规定：“向大气排放工业废气、含有毒有害物质的大气污染物的企业事业单位，集中供热设施的运营单位，以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放大气污染物的企业事业单位，应当依法向县级以上环境保护行政主管部门申请排污许可证。排污许可证应当载明排放污染物的名称、种类、浓度、总量和削减量、排放方式、治理措施、监测要求等内容。排污总量和削减量由县级以上环境保护行政主管部门依据大气污染物排污总量计划和相关技术规范核定。”
《条例》对排污许可证发放的范围、许可证的内容都有的具体规定，为全省大气污染物排放总量控制打下基础。
引入环境污染责任保险
目前环境突发事件频发，污染者应当承担更多的环境责任。为了使环境污染强制责任保险这一经济工具为环境保护服务，《条例》第二十一条作出了明确规定：“逐步推行企业环境污染责任保险制度，降低企业环境风险，保障公众环境权益。省环境保护行政主管部门根据区域环境敏感度和企业环境风险度，定期制定和发布强制投保环境污染责任保险行业和企业目录。鼓励、引导强制投保目录以外的企业积极参加环境污染责任保险”。环境责任保险的推行，也为下一步企业环境责任追究打下基础。
加大处罚力度
以规避监管的方式排放大气污染物的，由县级以上环境保护行政主管部门责令改正，处五万元以上五十万元以下罚款；超过排污许可证核定的总量指标排污的，责令限期治理，处超出总量指标部分应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款；从事环境监测、环境影响评价文件和竣工验收报告编制、环境监理、技术评估等有关技术服务单位，弄虚作假或者伪造、虚报、瞒报有关数据的，由县级以上环境保护行政主管部门责令改正，没收违法所得，并处违法所得一倍以上三倍以下罚款。
长期以来，“守法成本高、违法成本低”一直是困扰环保工作的难题，成为环境违法案件频发、环境违法行为屡罚屡犯的主要原因。
而这次在《条例》第七十六条就规定：“违反本条例规定，企事业单位违法排放大气污染物，受到罚款处罚，被责令限期改正，逾期不改正的，依法作出行政处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚，直至依法责令停产停业或者关闭”。
此外，《条例》还明确一些重点行业的企业必须建设脱硫、脱硝设施。脱硫、脱硝是进入二十一世纪我国提出的新要求，脱硝比脱硫更晚，这次在法规明确提出来，是确保这两项主要污染物总量控制的重要手段，也是我省目前防治大气污染的重要手段。
3、参与 应急 控油气
此次出台的《陕西省大气污染防治条例》细化了诸多内容，使更多的民众能够参与进来，确保大家的权益能够得到保护。
确立社会监督员制度
《条例》第八条“县级以上人民政府应当鼓励和支持社会团体和公众参与大气污染防治工作，根据需要可以聘请社会监督员，协助监督大气污染防治工作”。环境保护是全民的事业，关系到每一个人的健康，聘请社会监督员是公众参与的重要形式和具体化，是社会的进步。
提出应急措施
《条例》第二十二条规定：“在大气受到严重污染，可能发生危害人体健康和安全的紧急情况下，省、设区的市人民政府应当及时发布大气污染应急公告，并根据污染等级启动相应应急预案，可以采取责令排污单位限产停产、机动车限行、扬尘管控、中小学校（含幼儿园）停止室外活动课以及气象干预等应对措施，并引导公众做好卫生防护”。通过这些具体措施的规定，使大气污染突发事件应急可操作、可实施。
强化机动车污染防治
目前，我省机动车保有量已超过540万辆，西安市机动车保有量也已达到162万辆，并且每年以15-20%的增幅增长。机动车保有量的快速增加，使机动车污染防治的重要性和紧迫性日益凸显。监测表明，我国城市空气开始呈现出煤烟和机动车尾气复合污染的特点。一些地区灰霾、酸雨和光化学烟雾等区域性大气污染问题频繁发生，这些问题的产生都与车辆尾气排放密切相关。同时，由于机动车大多行驶在人口密集区域，尾气排放会直接影响群众健康。
这次《条例》运用综合手段强化了机动车污染防治，没有采用单一的限制手段。主要采取的措施有以下几个方面：第四十一条规定发展公共交通，提倡绿色出行；第四十二条，控制燃油有害物质含量；第四十五条，在用车必须达标排放，否则不能上路行驶；第四十八条，政府财政补贴，鼓励淘汰高排放机动车和非道路用动力机械。
强化餐饮油烟污染防治
随着社会经济和城市的飞速增长，餐饮行业得到前所未有的发展，虽然餐饮油烟总量在整个大气污染物中占的份额不大，但他主要集中在人口密集区、且相对固定、污染相对集中，目前是我省环境污染投诉的重点、热点。并且，餐饮油烟的成分复杂，具有一定的吸入毒性、免疫毒性和致变毒性，含有大量的致癌物质，对群众身体健康造成巨大威胁，严重影响群众的健康，尤其是露天烧烤。《条例》第五十一条、五十二条对其进行了明确规定。
此外，还要求对大气环境有重大影响的建设项目实施听证制度。《条例》第十二条规定：“县级以上环境保护行政主管部门公示建设项目环境影响报告书受理情况后，公众意见较大或者认为对大气环境有重大影响的，应当组织听证会，公开听取利害关系人和社会公众的意见，听证结果应当作为审批环境影响评价的重要依据”。
4、新亮点：《陕西省大气污染防治条例》中的三个“首次”
《条例》首次将“排放大气污染物的，应当符合国家和地方排放标准和主要大气污染物排放总量控制指标”写入总则。将这一规定定入总则，表明无论在什么情况下，以什么理由，排污单位都不得超总量或者超标准排放污染物。有了这条规定后，不管你有什么理由，超标就得处罚，成承担法律责任。
同时，《条例》首次将排污权有偿使用与交易写进地方法规。排污权交易以污染物总量控制为前提，它是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。它主要思想就是建立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。这次《条例》第十七条明确规定“在区域大气污染物排放总量控制指标范围内，企业主要大气污染物排放总量指标实行有偿使用与交易制度。省人民政府应当建立统一的排污权交易公共平台，排污权交易应当通过交易公共平台进行交易。交易价款实行收支两条线制度，用于大气污染防治”。条例的出台，为我省利用经济手段促进减排提供了有效的法律保障。
此外，《条例》还首次规定产生挥发性有机物污染物的单位必须收集处理。挥发性有机物是形成细颗粒物（PM2.5）、臭氧（O3）等二次污染物的重要前体物，进而引发灰霾、光化学烟雾等大气环境问题。随着我省工业化和城市化的快速发展以及能源消费的持续增长，以细颗粒物和臭氧为特征的区域性复合型大气污染日益突出，区域内空气重污染现象大范围同时出现的频次日益增多，严重制约社会经济的可持续发展，威胁人民群众身体健康。为根本解决细颗粒物、臭氧等污染问题，切实改善大气环境质量，《条例》第五十三条均有详细的规定。
（王皓 陈艳）
