【法条检索】第四十条  中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。

一、通信自由和通信秘密的含义

通信自由是指公民通过书信、电话、电报、传真、电子邮件等方式，自主地与他人进行交往的自由。通信秘密是指公民与他人进行交往的信件、电话、电报、电子邮件等所涉及的内容，任何个人、任何组织或者单位都无权非法干预，无权偷看、隐匿、涂改、弃毁、扣押、没收、泄露或者窃听。通信自由和通信秘密相互联系，不可分割，通常又称为秘密通讯的自由。只有通信自由权，通信秘密得不到保护，则通信自由权也不能实现。如果只有通信秘密权，而通信自由得不到保护，则通信秘密也没有意义。当然，通信自由与通信秘密也有一定的区别，主要是通信自由强调的是通讯交流的权利受法律保护，更多地属于表达自由的范畴；通信秘密强调的是通信内容不受干预，更多属于隐私权的范畴。

通信自由和通信秘密是公民十分重要的宪法权利，核心在于保护公民的隐私权。各国所以将通信自由和通信秘密作为一项重要的宪法权利予以保护，概因该项权利和自由属于两人以上交换意见，以秘密方式进行之，而不容许任何他人侵犯的自由。现代社会的情形异常复杂，人类为求达到生活上圆满的目的，与志同道合者共相为谋，不免有许多不可泄露的秘密，倘在互相交换秘密之时，被他人侵犯，而致暴露于世，则个人生活必蒙不良的影响。可见，公民精神活动的自由，公民的隐私权，对于实现公民的其他权利和自由，对于实现人的自身发展，具有十分重要的意义。没有精神活动自由，没有隐私权，实际无异于使人的一切活动时时处于光天化日之下，使人的自由和尊严不复存在，而通信自由和通信秘密则是保护公民精神自由和隐私权的十分重要的屏障。本条对公民通信自由和通信秘密的规定，其基本的初衷也是通过保护公民的精神自由和隐私权，以维护人的尊严和自由，进一步实现公民的其他权利和自由，促进人的自身发展。

对通信自由和通信秘密，应当着重说明的是通信秘密的含义。根据本条的规定，对通信秘密的理解应当从以下几个方面进行：一是享有通信秘密权的主体，应当属于公民个人，而不包括有关单位、组织。本条规定的通信秘密旨在保护公民个人的隐私权利，有关单位或者组织的通信秘密属于国家秘密或者商业秘密的范围。二是通信秘密所保护的信息，既包括公民在通讯中依照法律不应当公开的未公开的信息，也包括已经公开的但应当受法律保护而不公开的信息。三是通信秘密的范围，不仅包括通信的内容，还包括与通信内容相关的资料。通信方式包括邮政通信和电信通信两种方式。其中，邮政通信秘密的范围，不仅包括纸质信件的内容，还包括与信件相关的邮政编码、发件人、收件人、通信地址等资料。电信通讯秘密的范围，不仅包括电报、电话、寻呼机、电子邮件中的内容，还包括与通信通讯相关的主叫号码、被叫号码、联络时间、通话次数、通话地点等资料。

二、对通信自由和通信秘密的限制

对通信自由和通信秘密的限制需要从以下几个方面理解：

1、限制通信自由和通信秘密的理由。限制通信自由和通信秘密的理由通常有两个，即侦查刑事犯罪的需要以及保护国家安全的需要。这也是各国普遍的做法。根据本条的规定，公民的通信自由和通信秘密只有在两种情况下受到限制：一是出于国家安全的需要。根据国家安全法第4条的规定，危害国家安全的行为，是指境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的，或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施的下列危害中华人民共和国国家安全的行为：（一）阴谋颠覆政府，分裂国家，推翻社会主义制度的；（二）参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人的任务的；（三）窃取、刺探、收买、非法提供国家机密的；（四）策动、勾引、收买国家工作人员叛变的；（五）进行危害国家安全的其他破坏活动的。具备上述危害国家安全行为之一的，国家安全机关都可以依法限制行为人的通信自由和通信秘密。二是出于追查刑事犯罪的需要。刑法规定了各种犯罪行为。对于实施犯罪行为的人可以限制其通信自由和通信秘密。但需要注意的是，由于限制通信自由和通信秘密是严重侵入公民隐私的行为，其对公民权利的侵犯极有可能超过侦查犯罪所需的必要限度，因此，即使是出于追查刑事犯罪的需要，对采取这一措施也必须十分慎重。只有对那些严重的刑事犯罪才可以限制犯罪嫌疑人的通信自由和通信秘密，同时，也只有在穷尽了其他侦查手段而仍然不能取得证据时，才可以通过限制犯罪嫌疑人的通信自由和通信秘密来获取证据。除了这两个理由之外，对于违反行政纪律或者党内纪律的行为以及其他的违法行为，一律不得通过窃听电话、开拆信件等限制通信自由和通信秘密的方式来获取证据。

2、限制通信自由和通信秘密的主体。根据本条的规定，限制通信自由和通信秘密的主体只有两个，即公安机关和检察机关。1983年全国人大常委会决定将国家安全机关从公安机关中分离出来，并授权国家安全机关行使部分侦查职权，因此，国家安全机关也有权限制公民的通信自由和通信秘密。国家安全法第10条规定：“国家安全机关因侦查危害国家安全行为的需要，根据国家有关规定，经过严格的批准手续，可以采取技术侦查措施。”对这三类主体的权力，邮政法第4条的规定是：“通信自由和通信秘密受法律保护。除因国家安全和追查刑事犯罪的需要，由公安机关、国家安全机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯他人的通信自由和通信秘密。”对这三个特定机关限制公民通信自由和通信秘密的职权，刑事诉讼法等法律也都作出了规定。但除了这三机关外，我国的监狱机关依照法律规定也有权限制公民的通信自由和通信秘密。监狱法第47条规定：“罪犯在服刑期间可以与他人通信，但是来往信件应当经过监狱检查。监狱发现有碍罪犯改造内容的信件，可以扣留。罪犯写给监狱的上级机关和司法机关的信件，不受检查。”

但是，实践中，除了公安机关、检察机关、国家安全机关限制公民的通信自由和通信秘密外，纪检、监察、工商、税务、银行、审计、律师等部门和个人也经常要求对公民和有关组织的通信资料等采取查询等限制性措施。依据本条的规定，这些部门没有权力限制公民的通信自由和通信秘密。

3、限制通信自由和通信秘密的程序。限制通信秘密的具体程序，包括谁有权提出限制请求、谁有权发出限制命令、谁去执行限制命令、执行限制命令的方式，以及限制通信自由和通信秘密的期间等内容。从国外法律的规定来看，对公民通信自由和通信秘密的限制都有着相当严格的程序，其中，比较重要的规律是，具体的侦查机关有权提出申请，但只有在取得另一个机关的批准命令后，该侦查机关才可以去执行。这个批准的机关就是法院。由法院对限制通信自由和通信秘密的请求进行审查和批准，是保证这一侦查措施中立和公正的需要，也是保证公民的通信自由和通信秘密不受无辜侵犯的前提。我国的相关法律虽然规定了限制通信自由和通信秘密的条件和主体，但是，对具体的限制程序却没有规定。实践中，公安机关、检察机关和国家安全机关对通信自由和通信秘密的限制主要是自行决定、自行执行的，具体的审批审结也都是在执行机关内部办理。这在一定程度上对保护公民的通信自由和通信秘密是不利的。

4、通信部门予以协助的义务。侦查机关对通信自由和通信秘密予以限制，必须有电信部门的具体协助。但是，电信部门本身不是侦查机关，它没有职权去限制公民的通信自由和通信秘密。相反，电信部门与电信用户之间的关系经常是市场上的顾客与商家的关系，对用户通信工具的限制直接关系到电信部门的经济利益。这里涉及的问题是，电信部门协助侦查机关限制公民的通信自由和通信秘密，实际是企业代为完成了国家任务。对企业代为完成国家任务的情形和条件必须由国家作出严格的规定。根据国家的规定，电信部门在特定情形下有义务协助侦查机关限制公民的通信工具，而电信部门因此而带来的经济损失，应当由国家给予补偿。

三、对通信秘密和通信自由的保护和限制须由法律规定

通信自由和通信秘密与公民的人身自由、言论自由、人格尊严、隐私权等权利和自由都有密切联系，是公民的一项十分重要的权利和自由。根据本条的规定，这一宪法上的权利和自由，直接受到国家法律的保护，国家应当制定法律对这一权利和自由进一步作出保护性规定。同时，对这一权利和自由的限制也必须以法律为依据，由法律直接规定限制这一权利的具体条件和程序。而法律对限制条件和程序的规定又必须以本条的规定为原则，即除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。在国家安全或者追查刑事犯罪的需要之外，法律不得再规定其他可以限制通信自由和通信秘密的条件；在公安机关（包括国家安全机关）或者检察机关之外，法律也不得再规定其他任何机关有权限制公民的通信自由和通信秘密。本条规定的这一原则对于用法律进一步保护公民的通信自由和通信秘密具有十分重要的意义。在这一原则之下，法律所能做的规定就是，进一步列举和限制基于维护国家安全需要以及追查刑事犯罪需要而须限制公民通信自由和通信秘密的具体情形；进一步明确公安机关（包括国家安全机关）或者检察机关限制公民通信自由和通信秘密的具体程序；进一步明确侵犯公民通信自由和通信秘密的法律责任。对于前两者，目前的法律规定还很不具体。对于侵犯公民通信自由和通信秘密的法律责任，国家安全法第21条规定，任何个人和组织都不得非法生产、销售、持有、使用窃听、窃照等专用间谍器材。第29条规定，对非法持有、使用专用间谍器材的，国家安全机关可以依法对其人身、物品、住处和其他有关的地方进行搜查；对其非法持有、使用的间谍器材予以没收。刑法也对非法生产、销售、使用专用间谍器材的处罚作出明确规定。此外，刑法将隐匿、毁弃或者非法开拆他人信件，侵犯公民通信自由和通信秘密情节严重的行为，规定为犯罪。治安管理处罚条例规定，对侵犯公民通信自由权利尚不构成犯罪的行为，给予行政处罚。

现在，随着现代通讯技术的飞速发展，侵犯公民通信自由和通信秘密的现象越来越严重，如何在实现公民的通信自由、保护通信秘密和维护国家安全与公共利益之间寻找科学的平衡，已经成为我们面临的一项紧迫课题。由最高立法机关制定专门法律对限制通信秘密的标准、范围、具体审批程序以及补救措施等作出具体规定，十分必要。