来源：人民网-中国人大新闻网
编者按：在纪念地方人大设立常委会30周年的时候，（北京）人民代表大会制度研究所编辑出版了一本很有意义的书《地方人大常委会30年--重大事件回放与点评》，书中精心选择了44个地方人大常委会在发展历程中发生的具有典型意义的事件进行回放，并请长期在全国人大工作的刘政、程湘清、周成奎、张春生、尹中卿进行点评。此书问世后，反映良好。下面选载程湘清对其中10个主要涉及人大监督的重大事件的点评，本次发表时作者对“事件回放”作了适当压缩，对“点评”了一些修改和补充。
一、西藏自治区人大在全国率先设立常委会。
事件回放：
1979年8月14日，西藏自治区三届人大二次会议根据修改后的地方组织法关于县级以上人民代表大会设立常委会的规定，选举产生了自治区人大的常委会主任、副主任、委员等常委会组成人员。这是我国地方人大最早设立的常委会。西藏自治区设立人大常委会后，全国其他省、自治区、直辖市也纷纷设立人大常委会。从1979年8月开始，青海、新疆、甘肃、黑龙江、山东、上海、山西、内蒙古、江西、河南、广东、江苏、浙江、湖南、安徽、陕西、四川、云南、福建、广西等19个省、市、自治区先后召开人大会议，选举产生了本级人大常委会。其他省级人大则在1980年内全部设立了常委会。设区的市、自治州人大常委会基本上也都在1980年内建立起来。全国范围的县级直接选举工作在1980年下半年全面展开，到1981年底，2051个县、旗，76个自治县、自治旗，121个不设区的市，508个市辖区，总共2700多个县级行政单位，先后都在直接选举的基础上召开人大会议，建立县级人大常委会。我国地方人民代表大会制度建设和人大及其常委会的工作进入了一个崭新的发展阶段。
县级以上地方各级人大设立常委会从最初的讨论、酝酿，到最后的决定、建立，历经了“四次孕育，三次流产”的艰难历程。第一次“孕育”和“流产”发生在1954年制定宪法前后。在全民讨论宪法草案的过程中，就有一些学者提出地方人大也应当设立常务委员会，但这个意见当时并没有被中央采纳。刘少奇同志在《关于宪法草案的报告》中提出，全国人大工作的繁重不是地方各级人大所能够相比的。全国人大行使国家的立法权，地方各级人大没有这方面的职权。而且越是下级人大，地区越小，就越易于召集会议。如果另外建立人大的常设机构，反而会使机构重叠，造成不便。所以地方各级人大不需要在人民委员会以外另建常设机关。考虑到地方人大没有立法权，区域较小，容易召集会议，省、市、县人大每年可以召开2次会议（每6个月一次），乡级人大每年可以召开4次会议（每3个月一次）。地方各级人民委员会作为人大的执行机关，也行使人大常设机关的职权。
第二次“孕育”和“流产”发生在1957年。由于县级以上地方人大不设常委会，经过一段时间实践后发现，1954年宪法确立的地方政权体制存在着一些问题不好解决。主要是：（1）地方人大在实践中没有做到每年召开2次或者4次会议。由于代表大会的主要议题本来就具有年度性质，许多议题一经规划、决定和批准之后，很难在6个月或者3个月时间内找出一个明显阶段。多数省、市的行政区域幅员辽阔，代表参加会议旅途较远，费时较长。很多人大代表都是下一级党委、政府的负责同志，有些还是各个行业的工作骨干。如果开会次数多了，必定会给工作和生产造成一定影响。在实践中，省、直辖市人大每年举行两次会议的规定就没有执行下去。基于这种现实，全国人大常委会还专门作出决定，明确提出省、直辖市人大没有必要每年举行2次会议，也可以只举行1次会议。（2）在代表大会闭会期间，人民委员会行使权力机关常设机关和执行机关的双重职能，任免自己的组成人员和法院、检察院的工作人员。1955年11月，一届全国人大常委会通过了有关决定，把闭会期间省长、自治区主席、市长、县长、区长、乡长、镇长和法院院长缺额补充的权力交给了地方人民委员会。人民委员会任免自己的组成人员，造成权力机关与行政机关不分，自己监督自己，与法与理都难于说得通。人民委员会任免法院的工作人员，不利于国家权力机关对司法机关进行监督，体制上也是一个缺陷。人民委员会承担工作过多，也不便于组织精干的地方政府机关，甚至会影响地方政府的本职工作。（3）在代表大会闭会期间，地方人大有些日常工作不是人民委员会能够承担得了的，如主持本级人大代表选举，召集本级人民代表大会会议，保持同人大代表的经常联系，发挥代表的作用，等等，都需要地方人大单设一个常设机关来处理。为了解决地方政权体制不完善的问题，1957年上半年，全国人大常委会机关党组对如何进一步健全人民代表大会制度进行了专题研究。针对立法权集中在全国人大、地方人大没有立法权的缺陷，毛泽东同志提出，在不违背中央方针的条件下，地方可以搞章程、条例、办法。彭真同志认为，省、自治区、直辖市和县级人大没有常设机关，在代表大会会议闭幕之后，没有一个对政府工作进行经常监督的机关。这种“议行合一”的制度，在今天就不完全适宜了。因此，在县级以上地方人大有考虑设立常委会的必要。当时政治学、法学界的一些学者也提出了设立地方人大常委会的意见。根据中央指示，中共全国人大常委会机关党组经过半年多的反复研究，于1957年5月提出了关于健全人民代表大会制度的具体方案和措施，并向中央写了报告，里面提出来三个问题：第一，能不能在地方，省市区设立常委会；第二，地方要赋有一定的立法权；第三，在全国人大设专门的委员会。还拟出了修改宪法的方案和关于县级以上地方各级人大设立常委会的决议草稿，准备提请当年召开的一届全国人大四次会议审议。如果沿着这个思路走下去，我国人民代表大会制度的建设会有一个较大的发展。不幸的是，随后发生的反右斗争扩大化，使地方人大设立常委会的方案胎死腹中。
第三次“孕育”和“流产”发生在1965年。这一次除了考虑要完善地方政权体制、发挥地方人大的作用、加强对政府工作和司法工作的监督之外，还有一个考虑是加强地方行政机关干部队伍的建设。当时有同志提出，随着社会主义革命和建设事业的发展，为了完成三届全国人大一次会议提出的现代化建设的目标，备战备荒，准备打仗，有必要加强地方政权机关建设，有必要迅速提拔一批干部到党委和政府工作。建国已经十几年了，解放前参加革命工作的一些同志已经进入中年甚至老年，不能很好适应当时加强备战和繁重工作的需要。县级以上地方人大每年只开一两次会议，难以发挥作用。如果在地方人大设立常委会，既可以把部分老同志转到人大常委会工作，在大会闭会期间开展经常性工作，又能提拔一批年轻力壮的干部到地方党委和政府工作。正是基于这样的考虑，上上下下很快就对县级以上地方各级人大设立常委会的问题取得了基本一致的意见。各地方也很积极，先后有两个省抢先提出了设立人大常委会的具体方案，报请中央批准。令人感到扼腕的是，“文化大革命”的爆发使地方人大设立人大常委会的方案再次流产。
第四次“孕育”并使地方人大常委会得以顺利诞生，有赖于党的十一届三中全会。1978年底召开的党的十一届三中全会，系统总结了历史经验特别是“文化大革命”的沉痛教训，果断地作出了全党全国工作重点转移的战略决策，开辟了我国改革开放和社会主义现代化建设的新时期，也使我国社会主义民主法制建设进入了一个新的发展阶段。适应这一要求，县级以上地方人大设立常委会的问题，再次自下而上地被提出来。1979年2月，全国人大常委会法制委员会在征求对《地方组织法》修订稿意见时，许多地方提出省、自治区、直辖市、自治州、省辖市、县和市辖区人大应当建立常设机关，有的同志还建议把当时的革命委员会改为地方人民政府。根据这些意见，当时担任全国人大常委会法制委员会主任的彭真向中央写报告，提出三个方案：一、用立法手段把革命委员会体制固定下来。这样做不赞成的人可能很多。二、取消革命委员会，恢复人民委员会。这样做，在名义上虽然取消了革命委员会，但对于扩大人民民主、健全社会主义法制不一定能有多大实质性的帮助和改进。三、县以上地方人大设常委会，并恢复人民委员会（包括省长、市长、县长等职称），这个方案可能比较好些。小平同志批示：“我赞成第三方案，相应的这次人大只修改宪法这一条，其他不动。这个问题建议在人大会前议一下。”最后，按第三方案修改了选举法和地方组织法。1979年6月底7月初，五届全国人大二次会议审议并通过了《关于修正宪法若干规定的方案》和修改后的地方组织法，县级以上地方各级人大设立常委会作为一项重要制度被正式确立下来，成为我国人民代表大会制度的一个重大发展。
